Del 1
Integrationsinsatser i utsatta områden
Denna rapport är en djupanalys av integrationsinsatser i några ”utsatta områden”[1] i Västra Götaland. Utsatta områden är en benämning som används av polismyndigheten och står för förorter präglade av ”låg socioekonomisk status” och ”kriminell påverkan på lokalsamhället”.[2] Uttrycket bottnar således i en verklighet av segregerade storstäder i Sverige. Det står för etniskt motiverade ojämlikheter i livsvillkor mellan invånare bosatta i olika bostadsområden och kännetecknar satsdelar där en majoritet har låg utbildning och låg inkomst.[3] I dessa områden är tilliten till samhällsinstitutioner och delaktighet i samhällsfrågor låga, sociala nätverk svaga och det är svårt för individen att bygga socialt kapital. Integrationsinsatser och deras effekter måste ses mot denna bakgrund.
Utsatthet kan ses från olika perspektiv. Medan polismyndigheten ser problematiken ur ett kriminologiskt perspektiv, handlar det för kulturens del om brist på invånardelaktighet i kulturlivet; en delaktighet som anses främja tillit (båda horisontell tillit, den allmänna tilliten mellan invånare själva och den vertikala tilliten dvs. invånares tillit till offentliga institutioner), social sammanhållning och hållbar samhällsutveckling. Följaktligen ser denna rapport integrationsinsatser genom delaktighet som perspektiv. Syftet med analysen är att besvara två frågor. Den ena är frågan om vilken typ av integrationsinsatser, arbetsmetoder och förhållningssätt i utsatta områden som leder till strukturell och långvarig delaktighet i kulturlivet och följaktligen bidrar till interkulturell integration. Interkulturell integration kan ses som en rättighetsbaserad process präglad av demokratiska värden; en process som stimulerar samspel mellan människor med olika bakgrund och skapar därmed tillit de emellan (horisontell tillit) samt engagerar invånare i samhällsprocesser och skapar tillit mellan invånare och samhällsinstitutioner (vertikal tillit). Interkulturell integration skapar en känsla av tillhörighet som i sin tur leder till egenmakt och omsorg för det samhälle människor lever i. Den ökar individens möjlighet att ingå i starka sociala nätverk och banar väg för social rörlighet och invånares upplevda frihet och trygghet.
Den andra frågan som analysen ska besvara är hur verksamheter som bidrar till en interkulturell integration kan stöttas på ett mer strukturellt och långsiktigt sätt. Ett relevant sätt i denna analys är att närma sig dessa frågor är att se dem i ljuset av Västra Götalandsregionen vision om det goda livet, regionens kulturstrategi och riktlinjer för vidgat deltagande. Dessa dokument talar för alla invånares lika rättighet att delta i kulturlivet och deras lika möjligheter att leva ett gott liv i jämlikhet.[4] Detta innebär att svaren till frågorna ovan är inbäddade i regionens policydokument. Det gäller att identifiera de insatser som kan leda till positiva effekter i förhållande till dessa mål och visioner.
Det empiriska underlaget för analysen är 15 forskningsprojekt initierade av Forskningsrådet för inter kulturell dialog (FID) samt 17 projekt initierade av en rad andra aktörer inom civilsamhället och offentliga institutioner. Hänsyn har även tagits till två tidigare forskningsrapporter, den ena från EU- parlamentet och den andra från EU kommissionen; den förra om konst och kulturens roll gällande integration av flyktingar i europeiska samhällen och den senare om den roll som interkulturell dialog kan spela i integrationsfrågor.
I denna rapport har interkulturell dialog använts som perspektiv och analysverktyg. På senare tid har interkulturalism lyfts fram som ett alternativt förhållningssätt till mångkulturalism, det tidigare synsättet gällande relationer mellan olika kulturer. Medan mångkulturalism beskylls för att bidragit till uppkomsten av parallella samhällen och brist på invånarengagemang och delaktighet, definiera europarådet interkulturell dialog som “ett öppet och respektfullt åsiktsutbyte, baserat på ömsesidig förståelse och respekt, mellan individer och grupper med olika etniska, kulturella, religiösa och språkliga bakgrunder. Interkulturell dialog kan ske på alla nivåer – såväl inom som mellan olika samhällen i Europa, liksom mellan Europa och den övriga världen”.[5] Utifrån det nya synsättet blir samspel, tillit, engagemang och delaktighet i samhällslivet viktiga frågor.
Utifrån ett interkulturellt perspektiv ställer rapporten frågan i vilken grad bidrar integrationsinsatserna i utsatta områden till invånarnas delaktighet och egenmakt? Egenmakt används som motsvarighet till engelskan empowerment och syftar till invånarnares upplevelse att har makt över saker som påverkar deras vardag samt att de har friheten att förändra omständigheter som skadar deras egenmakt; de kan handla om socioekonomiska, kulturell eller miljörelaterade faktorer.
I själva verket är det inte svårt att se återkommande mönster trots insatsernas olikheter. För att lättare förstå integrationsinsatser samt komma med relevanta rekommendationer gällande stöd av fungerande insatser delas projekten in i följande grupper när det gäller maktrelationer mellan projektägare och invånare i utsatta områden:
Till dessa kommer ytterligare fyra dimensioner beroende på insatsernas metoder, kunskapsbas och de perspektiv de inkluderar. Utifrån dess dimensioner kan insatserna delas i: intersektionella projekt, intersektoriella projekt, kunskapsbaserade projekt samt interkulturella projekt.
En utförlig beskrivning av olika insats- och projekttyp kommer senare. Här några ord i korthet om varje insatskategori:
1) Medbeslutandeprojekt är projekt där målgruppen (invånare och aktörer i utsatta bostadsområden) antingen äger projekten eller är delaktig i planeringsprocessen och designen av projekten och maktrelationer mellan olika intressenter är jämlika. Agendan för dialog sätts gemensamt. Detta innebär att projekten inte enbart tar hänsyn till projektresultaten (produkt), utan de även fokuserar på hela processen och de samhälleliga effekter den medför. Projektledningen tar hänsyn till målgruppens intressen och behov gällande delaktighet och egenmakt istället för projektledningens ideologiska och teoretiska antaganden och preferenser. Ett bra exempel på denna typ projekt är Falköping kommuns ungas delaktighet, där ungdomar har anställts som kommunutvecklare för att arbeta med kommunutveckling utifrån ett ungt perspektiv.
2) Medinflytandeprojekt projekt är de projekt som inte ägs av målgruppen; inte heller har målgruppen varit delaktig i planering och designen av projekten. Målgruppen ”bjuds” snarare in till dialog och ombeds komma in med synpunkter och påverka. Här har den som bjuder in mer makt än den som bjuds in och sätter agendan för dialog; det finns med andra ord obalanser i maktförhållanden. Invånare i utsatta områden är alltför ofta bjudna till den här typen av dialog och följaktligen besvikna när resultaten av dialog inte motsvarar deras förväntningar. Skolan som arena, ett projekt i Nordost Göteborg, är ett sådant projekt.
3) Färdigförpackade projekt är den gängse normen. I den här typen av insatser och projekt litar projektledningen på sin egen goda vilja och egen kunskap om målgruppens intressen och behov samt på sina egna metoder, kompetenser och arbetssätt. Förjakterna ser man inget behov av långa och ofta svåra dialogprocesser med målgruppen och av att engagera målgruppen. Man applicerar en färdig idé på målgruppen. Fokuset ligger på produkten istället för processen. NAD i väst visar starka drag av en sådan projekttyp.
Uppdelningen ovan är baserad på maktrelationer mellan projektledningen och målgruppen. För att bättre förstå insatsernas kvalitet, effekter och de metoder de har använt för att nå goda effekter behöver vi också dela upp integrationsinsatserna utifrån fyra kvalitativa dimensioner, dimensioner som gäller alla de tre insatskategorierna ovan (dessa kan ses som krav som kulturnämnden kan ställa på insatser). Dessa dimensioner är intersektionalitet, intersektorialitet, insatsernas kunskapsbas samt interkulturalitet. Här några ord om varje: 1) Intersektionalitet är ett analysverktyg som vill visa att individer kan tillhöra flera förtryckta målgrupper samtidigt. Man kan vara nyanlända, lågutbildad, kvinna och bosatt i ett utsatt område. En intersektionell insats är därför en kombinerad insats som tar därför hänsyn till alla diskrimineringsgrunder och maktordningar som kön, sexuell orientering och ålder samt alla aspekter av människors identitet. Man tar hänsyn till olikheter inom varje etnisk grupp samt till ojämlikheter baserade på kön, genus, sexuell orientering, etnicitet, ålder osv. En konsekvens av intersektionalitet kan bli att integrationsinsatser syftar till alla invånares gemensamma intressen istället för ett snävt fokus på etnicitet. Ett bra exempel är projektet Restad Gård, ett samarbetsprojekt mellan FID, konstnärsgruppen Signal, interkulturellt centrum i Vänersborg och Support Group Network, där flyktingar av alla kön, ålder, bakgrund… deltar och ger uttryck för sina skapande förmågor.
2) Intersektoriella projekt utgår från en helhetssyn och försöker engagera flera samhällssektorer. Anledningen är att integrationsfrågan är en komplex fråga och kan inte lösas av en samhällssektor utan kräver sektorsövergripande engagemang. Skolan som aren är ett exempel på denna projekttyp, där en rad aktörer samverkar för att komma till rätta med dåliga resultat i skolan.
3) Kunskapsbaserade insatser är de insatser som är grundade vetenskapliga grunder. En kartläggning som kulturnämnden och Länsstyrelsen i Västra Götaland genomförde inför bildandet av FID 2014 visade att integrationsinsatserna utgår för det mesta från ”magkänsla” och utifrån smak och tycke. Med tanke på att integrationsfrågan är en laddad fråga och är föremål för ryktesspridning är insatserna kunskapsbas en viktig fråga. Många insatser som görs inom regionen och i skilda kommuner är punktinsatser, ofta relativt kortsiktiga och en typ av förbättringsåtgärder. De projekt som bedrivits via FID är i hög grad exempel på motsatsen: långsiktighet, systematik och teoretiskt förankrade. De vilar på vetenskaplig grund och genomförs genom samverkan mellan forskare anknutna till FID och aktörer inom regionala och kommunala verksamheter samt aktörer inom civilsamhället. De forskare som är knutna till FID tar fram vetenskapliga underlag med förslag till åtgärder inom olika avgränsade fördjupningsområden såsom skola, hållbar stadsutveckling, civilsamhällets egenmakt osv.
4) Interkulturalitet är en ny aspekt av integrationsinsatser. Det går i korthet ut på att insatserna ska inte enbart fokusera på enskilda gruppers särintressen, utan de ska se särintressen i ljusets av samhällets allmänna intressen. Då blir möten och samspel mellan invånare i utsatta områden och andra stadsdelar viktiga. Analysen tar in alla dessa aspekter och dimensioner för att säkerställa att insatser och projekt som får stöd kan verkligen bidra till att stärka sociala hållbarhet i regionen.
Ett centralt tema i analysen av integrationsinsatser har varit tillit, en viktig fråga för demokratin. Mycket grovt formulerat handlar tillitsfrågan om det går att lita på människor överhuvudtaget eller inte. Undersökningar gjorda av polismyndigheten, Stockholms stad[7], Göteborgs stad[8] och Malmö kommissionen[9] visar på bristande tillit i utsatta områden; både vertikal tillit (invånares tillit till offentliga institutioner) och horisontell tillit (allmän tillit mellan invånare). Forskning visar att bristande tillit har inget att göra med kultur eller etnicitet, utan är en konsekvens av att samhället lämnat utsatta områden till deras öden. Utsatthet och dess konsekvenser kan därför inte förklaras genom etnicitet eller kultur. Förklaringen ligger snarare i bristande samhällsservice. När samhällsinstitutioner är frånvarande och inte erbjuder invånare nödvändiga service tar de andra vägar. Ett relaterat faktum som dessa rapporter bekräftar är den låga graden av delaktighet i föreningslivet i utsatta områden, vilket skadar känslan av tillhörighet och ökar den upplevda sociala isoleringen och alienation. Den upplevda tryggheten i det offentliga rummet är också låg i dessa områden. I tomrummet efter gemenskap byggda på tillit till samhällsinstitutioner träder andra gemenskaper fram, vilka inte alltid har positiv effekt på individen. Rapporter från polismyndigheter, Göteborgs stad, Stockholms stad och Malmö kommissionen är eniga om att rådande ojämlikheter skadar inte bara invånares tillit till offentliga institutioner och deras delaktighet i samhällslivet, utan det också försvårar för individer i utsatta områden att bygga upp ett socialt kapital. Socialt kapital är resurser i form av förtroende och starka sociala nätverk som ökar individens tillgång till arbetsmarknaden och möjligheten att göra karriär i arbets- och bostadsmarknaden. Socialt kapital banar väg för social rörlighet och invånares känsla av frihet.
Denna analys bekräftar svensk och internationell forskning som visar att lösningen till dessa problem går genom minskade skillnader i livsvillkor, en utveckling som gynnar samhället som helhet. Alla invånares tillgång till en god välfärd främjar tillit, delaktighet i samhällsfrågor och kulturlivet samt främjar hållbar utveckling och social sammanhållning. Huvudfrågan blir då Hur kan integrationsinsatser bidra till att minska skillnader i livsvillkor, tillit och socialt kapital? Vad är kulturens roll i sammanhanget? Det är viktigt att ha en realistisk uppfattning om kulturens förmåga att bidra till att lösa dessa problem. Detta innebär inte att ge upp, utan att tänka intersektoriellt och ingå i allianser med aktuella samhällssektorer i varje enskild integrationsinsats.
Mot bakgrund av analysen ovan och uppdelning av insatser kommer denna analys fram till konklusionen att insatserna gör mest effekt när de är medbeslutande, intersektionella, intersektoriella, interkulturella och kunskapsbaserade. Detta innebär att vi behöver en rad skiften i förhållningssätt, verktyg och arbetsmetoder för att integrationsinsatser ska nå önskade resultat. Utifrån dessa konklusioner kommer rapporten med rad forskningsbaserade rekommendationer till olika intressenter samt till politiken.
Rekommendation till projektägare/ledning:
För att integrationsinsatser ska nå önskade sociala effekter är följande skiften i insatser och projekten nödvändiga:
I planeringsstadiet och projektdesign
Förhållningssätt och perspektiv
Rekommendationer till politiken
Prioritera stöd till insatser/ projekt som:
Förslag till förändringar i ansökningsblanketter:
Del 2
Forskningsrådet för interkulturell dialog (FID)
FID-frågan har blivit större än FID själv. Det handlar inte längre bara om huruvida FID ska utvecklas eller avvecklas, utan också om regionen som om en trovärdig samarbetspart; om förtroende mellan regionen och medverkande lärosäten, kommuner och enskilda forskare som inom ramen för FID medverkat med regionen och nu undrar hur regionen förhåller sig till frågan om interkulturell dialog och forskning och utveckling. Det handlar också om huruvida regionen är redo att förnya sina förhållningssätt och arbetsmetoder när det gäller integrationsfrågan och interkulturell dialog. Den senare inte minst mot bakgrund av att regionen numera ingår i ett nätverk av interkulturella regioner initierat av AER, Katalonien och europarådet.
Interkulturell kompetens är numera en eftertraktad kompetens på EU, nationell, regional och kommunal nivå. Regionen har numera ansvar för kompetensutveckling inom interkulturella regioners nätverk (IRN). Inte minst den pågående Covid-19-krisen och de höga dödstalen bland vissa etniska grupper och i vissa utsatta områden aktualiserar behoven av interkulturell kommunikation. Frågan om FID måste därför ses i den bredare kontexten av pågående samhällsprocesser och de krav på kunskap och kompetens de ställer på oss.
FID bildades med ambitioner att koppla samman regionens vision om det goda livet för alla invånare med högskolelagens ambition om lärosätens samverkan med det omgivande samhället och nyttiggörande av forskningsresultat. Visionen om det goda livet ser integration och internationalisering som en av fyra dimensioner när det gäller hållbar utveckling. Dokumentet slår fast att: ” Integration handlar om att skapa ett öppet samhälle där alla invånare, oavsett etniskt ursprung och kulturell bakgrund, kan försörja sig och delta i samhällslivet på lika villkor utan att behöva ge upp sin kulturella identitet. Ingen ska behöva stå utanför arbetsmarknaden, näringskultur- och föreningslivet på grund av sitt etniska ursprung.” (9). En viktig aspekt av denna syn på integration är att ”Integration är en ömsesidig process som innebär ansvar för såväl samhället som den enskilde i fråga om mänskliga rättigheter och skyldigheter” (9). Denna betoning på ömsesidighet ligger i linje med europarådets definition på interkulturell dialog som “ett öppet och respektfullt åsiktsutbyte, baserat på ömsesidig förståelse och respekt, mellan individer och grupper med olika etniska, kulturella, religiösa och språkliga bakgrunder. Interkulturell dialog kan ske på alla nivåer – såväl inom som mellan olika samhällen i Europa, liksom mellan Europa och den övriga världen”.[10] Det är därför inte svårt att dra paralleller mellan visionen om det goda livet i Västra Götaland och ett samhällsliv präglat av interkulturell dialog.
Högskolelagen kap 1, 2 § slår fats att ”I högskolornas uppgift ska det ingå att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta.”[11] Genom att koppla samman regionens vision med lagstiftning, har en central vision och ambition inom FID har varit att koppla samman praktik och kunskap på ett strukturellt och långsiktigt sätt.
Med dessa ambitioner i bakgrunden startade FID sitt arbete 2015 och initierade ett antal praktiknära forskningsprojekt i några kommuner och en plattform för interkulturell dialog inom koncernkontoret, bestående av en styrgrupp för interkulturell dialog och en arbetsgrupp för interkulturell, där sex enhets- och avdelningschefer inom koncernkontoret ingick i styrgruppen och en tjänsteperson från varje enhet/avdelning ingick i arbetsgruppen. En politisk referensgrupp var också kopplad till FID:s verksamhet samt FID:s kärntrupp bestående av fem forskare på 10 % var och en processledare på 50 % av en heltidstjänst (sammanlagt en heltidstjänst). Tanken var att den kunskap som genereras inom forskningsprojekten får politisk förankring och omsätts i praktiken på ett naturligt sätt.
De lärdomar som vi kan dra från FID:s arbete gällande fortsatt arbete med interkulturell dialog och forsknings- och utvecklingsfrågor kan delas i två huvudgrupper: 1) Organisatoriska lärdomar, dvs hur arbetet med interkulturell dialog och forskning och utveckling ska organiseras för att ge de bästa effekterna. 2) Arbetets innehåll, relevans och kvalité.
Det mest problematiska med FID:s verksamhet var dess tunga organisation bestående av en styrgrupp, en arbetsgrupp, en politisk referensgrupp och en forskargrupp samt relationen de emellan. FID utvärderades av konsultfirman Ramböll 2018. Utvärderingen var kritisk på tre viktiga punkter gällande hur arbetet med FID var organiserat: 1) styrningen av FID var bristfällig (FID styrdes av styrgruppen för interkulturell dialog bestående av sex enhets/avdelningschefer inom koncernkontoret). 2) Kunskap som generades av FID fick inte spridning inom koncernkontorets verksamheter. 3) Processledarens arbetsbörda var alldeles för hög i förhållande till dennes arbetsuppgifter (processledningen bestod av 50 % av en heltidstjänst). En enklare organisation kan gynna en eventuell efterträdare till FID.
Utvärderingen uttalade sig inte om forskningen omfång, kvalitén och relevans. Det framgick dock att kommunerna i högre grad hade utnyttjat FID än regionen.
FID hade i uppdrag att generera och sprida ny kunskap. Fast FID bestod av sammanlagt en heltidstjänst organiserade rådet en rad forskningsprojekt för att generera ny kunskap och ett stort antal konferenser, seminarier, utbildningar och publicerade en rad skrifter för att sprida kunskap. Genom de fyra åren som FID existerat har rådet organiserat sju stora konferenser, initierat och lett 15 forskningsprojekt, arrangerat ett 20-tal utbildningar och seminarier, initierat en hemsida (www.fid.nu), publicerat en rad forskningsrapporter, skrivit en forskningsrapport för EU parlamentet, medverkat i en rapport för EU kommissionen, medverkat i en rad internationella och nationella konferenser samt gett ut en antologi i interkulturell dialog. Dessa verksamheter har varit uppskattade av såväl allmänheten som samarbetspartners inte minst av personal på koncernkontoret. Arbetsgruppen för interkulturell dialog arrangerade en halvdagsutbildning för personalen på koncernkontoret som mottogs med nyfikenhet, glädje och entusiasm. FID har även genomfört utvärderingar och följeforskning på uppdrag av olika verksamheter inom koncernkontoret och intresset för interkulturell dialog och samarbete med FID har även ökat bland andra centrumbildningar inom regionen.
Slutsatsen som man kan dra gällande FID:s organisation är att enklare organisation hade säkert bidragit till en bättre styrning av FID:s verksamhet. Gällande innehållet i FID:s verksamhet har FID varit ett effektivt sätt att använda integrationsmedel på. Detta inte bara med tanke på mängden av aktiviteter som FID genererat utan också med tanke på dessa aktiviteters relevans och kvalitet. FID:s arbete bidrog också till förändringsbenägenhet när det gäller nytankande och förnyelse i kommuners, civilsamhällets och även regionens integrationsarbete.
Den aktuella frågan är nu hur vi tar vara på kunskaper och erfarenheter som genererades av FID samt hur vi kan fortsatta arbetet med interkulturell dialog på ett strukturerat och långsiktigt sätt. Två allmänna reflektioner är viktiga i sammanhanget. Den ena är att forskningsfrågor är långsiktiga och kräver tid för att visa effekt. De andra är att dessa frågor kan förstås bättre som processer snarare än produkter. Överhuvudtaget är integrationsfråga en komplex fråga och har inget enkelt svar. Med utgångspunkt i FID:s erfarenheter kan följande slutsatser dras:
Slutsatser och rekommendationer
Noter
[1] Andra beteckningar på dessa områden är utanförskapsområden (områden där invånare står utanför arbetsmarknaden), parallella samhällen vars invånare är inte del av det svenska samhället.
[2] https://snpf.org/wp-content/uploads/2016/06/Utsatta-omraden-sociala-risker-kollektiv-formaga-o-oonskade-handelser.pdf
Polisen använder en flergradig skala bestående av riskområden, utsatta områden och särskilt utsatta områden. För enkelhets skull används här bara utsatta områden som paraplybegrepp för alla dessa områden. Polismyndigheten lista 2019: Särskilt utsatta områden: Bergsjön (Göteborg), Biskopsgården (Göteborg), Hammarkullen (Göteborg), Hjällbo (Göteborg), Lövgärdet (Göteborg), Tynnered/Grevgården/Opaltorget (V Frölunda), Hässleholmen/Hulta (Borås), Norrby (Borås). Riskområden: Gårdsten (Göteborg). Utsatta områden: Hisings Backa (Göteborg), Rannebergen (Göteborg), Kronogården/Lextorp (Trollhättan).
[4]Att öka delaktighet i kulturlivet har varit regionfullmäktiges prioriterade mål.
[5] https://www.coe.int/t/dg4/intercultural/whitepaper_interculturaldialogue_2_EN.asp#P55_2457
[6] Ett enklare sätt att se på dem är att dela dem i projekt av, med och för invånare i utsatta områden.
[7] http://miun.diva-portal.org/smash/get/diva2:882650/FULLTEXT01.pdf
[8] https://socialutveckling.goteborg.se/uploads/S%C3%A4rskilt-utsatta-omr%C3%A5den-i-G%C3%B6teborg.pdf
[9] https://malmo.se/download/18.693435e1616fea8abdc029f/1519310350066/malmo%CC%88kommissionen_slutrapport_2014.pdf
[10] https://www.coe.int/t/dg4/intercultural/whitepaper_interculturaldialogue_2_EN.asp#P55_2457
[11] Vad som i fortsättningen sägs om forskning avser även konstnärlig forskning, om inte något annat anges särskilt. Lag (2013:119).
[12] Ett intressant spår vore att utveckla FID istället för att avveckla. En idé var att FID skulle ingå i ett nätverk av liknande forskningscentra på EU-nivå liksom: GRITIM-UPF https://www.upf.edu/web/gritim och ReSOMA http://www.resoma.eu/